Alberto da cruz e Egídio Chaimite
Introdução
Nos últimos dias, à medida que se agrava a degradação dos serviços públicos em Moçambique, multiplicam-se as vozes de questionamento e crítica ao Governo no que respeita à sua responsabilidade na garantia de serviços básicos à população. As recentes intervenções de André Mulungo, activista do CDD, e de Matias Guente, jornalista e editor do jornal Canal de Moçambique, trouxeram para o espaço público um debate urgente e relevante, que merece a atenção de toda a sociedade.
Na perspectiva destes, a forma como sectores públicos essenciais (como a educação e a saúde) têm funcionado revela, não apenas fragilidades operacionais, mas sobretudo um défice de liderança, traduzido na falta de interesse, por vezes capacidade, de implementar medidas eficazes que alterem o quadro actual. Antes, os nossos dirigentes são uma espécie de consultores do Estado, que decidem sobre serviços que não usam e, por consequência, não são impactados pelas decisões que eles mesmos tomam.
Observa-se, por exemplo, que, perante necessidades de saúde, recorrem a sistemas no estrangeiro (na África do Sul e Índia), muitas vezes com custos suportados pelo erário público. De igual modo, os seus filhos raramente frequentam escolas públicas.
Este artigo procura aprofundar este debate e, sobretudo, chamar a atenção do leitor para a sua relevância. Num sistema de governação em que os decisores não têm “skin in the game”, isto é, não estão directamente expostos às consequências das suas próprias decisões, reduz-se significativamente o incentivo para promover mudanças reais.
Neste contexto, coloca-se uma questão central: como criar mecanismos que alinhem os interesses dos decisores com a qualidade dos serviços públicos? Defendemos que o debate público deve evoluir no sentido de considerar a possibilidade de se estabelecer, para determinados cargos de direcção, a obrigatoriedade de utilização dos serviços públicos, particularmente nos sectores sob sua responsabilidade.
Universalizar sem Qualidade: O Novo Paradoxo dos Serviços Públicos (Contextualização)
Após a independência, em 1975, a Frelimo herdou um país cujos serviços públicos estavam estruturados para servir uma minoria, sobretudo a população branca. Ainda assim, tratava-se de serviços funcionalmente organizados, especialmente nos sectores da educação e da saúde, embora profundamente desiguais no acesso e na distribuição.
Na educação, por exemplo, estimativas indicam que, em 1962, apenas cerca de 10% da população negra tinha algum tipo de instrução formal. Entre 1960 e 1964, apenas cerca de mil moçambicanos negros frequentaram o ensino secundário, e o número de graduados universitários era residual. No sector da saúde, a desigualdade era igualmente evidente: mais de dois terços dos médicos encontravam-se concentrados em Lourenço Marques, e a maioria estava localizada em três cidades (Maputo, Beira e Nampula), onde vivia menos de 10% da população. Curiosamente, cerca de um terço do orçamento da saúde era absorvido por um único hospital central em Maputo, enquanto as zonas rurais, onde residia a esmagadora maioria da população, dependiam largamente de missões religiosas e tinham acesso extremamente limitado a cuidados de qualidade.
O traço comum deste modelo era claro: serviços de elevada qualidade para uma minoria, coexistindo com estruturas rudimentares e subfinanciadas para a maioria.
Após 1975, Moçambique assumiu o controlo do Estado e expandiu significativamente o acesso aos serviços públicos. O ensino primário tornou-se amplamente universal, a taxa de alfabetização aumentou de cerca de 10% para aproximadamente 65%, e o número de instituições de ensino superior cresceu de uma para mais de cinquenta. No sector da saúde, o número de unidades sanitárias ultrapassa hoje as 1800, e o número de médicos aumentou de menos de mil para mais de 3200. A esperança de vida subiu de cerca de 40 para mais de 60 anos.
Contudo, estes avanços no acesso não foram acompanhados por melhorias proporcionais na qualidade. Os indicadores actuais revelam fragilidades estruturais profundas. Cerca de 72% das crianças não conseguem ler nem compreender um texto simples aos 10 anos. O rácio aluno-professor ultrapassa frequentemente 60:1, apenas cerca de metade dos alunos conclui o ensino primário, e menos de 10% das crianças têm acesso à educação pré-escolar. Mais preocupante ainda é a qualidade do corpo docente: estudos indicam que apenas cerca de 30% a 35% dos professores conseguem resolver correctamente exercícios básicos de Matemática, e cerca de 40% a 45% demonstram competências mínimas adequadas em português.
No terreno, estas fragilidades traduzem-se em situações concretas: alunos que levam carteiras de casa para assistir às aulas, turmas a funcionar ao relento e escolas sem condições mínimas de aprendizagem.
No sector da saúde, o quadro é igualmente preocupante. Cerca de 96% das unidades sanitárias pertencem ao nível primário, muitas delas com capacidade limitada de resposta. Nas zonas rurais, a distância média até uma unidade sanitária ronda os 12 km, e existe, em média, um médico para cada 11 mil pessoas — um rácio significativamente inferior aos referenciais recomendados pela Organização Mundial da Saúde. A escassez de medicamentos e de insumos básicos, incluindo luvas e materiais cirúrgicos, é recorrente. Uma reportagem da STV mostrou que, para além da falta de medicamentos básicos e insumos médicos para tratamentos básicos e cirurgias, o centro de medicamentos deve ao sector privado mais de 10 mil milhões de meticais. Essa dívida levou ao condicionamento do fornecimento ao seu pagamento. Para o drama de todos, o MISAU confirmou e disse que a importação poderá levar 18 meses. Ou seja, mais de um ano sem paracetamol ou luvas nos hospitais públicos.
A gravidade da situação pode-se ler no relatório SARA (Service Availability and Readiness Assessment) de 2018, que revelou que nenhuma unidade sanitária possuía todos os requisitos de prontidão para cuidados obstétricos e neonatais básicos. Entre as unidades que realizavam cesarianas, apenas 2% estavam plenamente equipadas para cuidados de emergência abrangentes. Em áreas críticas, como a esterilização, apenas 18% das unidades com assistência ao parto dispunham do equipamento necessário.
Importa sublinhar que esta crise não se limita aos sectores da educação e da saúde. No domínio da segurança, persistem fragilidades significativas, particularmente evidentes no contexto de Cabo Delgado, onde a capacidade do Estado em assegurar a soberania e a protecção efectiva dos cidadãos tem sido posta em causa, levando, inclusive, à dependência de forças externas.
No sector dos transportes e infra-estruturas, os desafios são igualmente visíveis. A rede rodoviária apresenta sérias limitações, tanto ao nível das vias principais como das estradas secundárias que deveriam ligar zonas de produção aos principais corredores logísticos. Nas áreas urbanas, muitas vias se encontram degradadas, e em vários bairros predominam estradas de terra batida, com impacto directo na mobilidade e na actividade económica.
Em suma, Moçambique conseguiu expandir o acesso aos serviços públicos, mas permanece aquém na construção de um sistema que assegure qualidade, eficiência e equidade, um desfasamento que está no centro do debate actual sobre liderança e responsabilidade no sector público.
Skin in the game: quando a doença não nos afecta, não há urgência na cura
O padrão persistente de baixo desempenho dos serviços públicos em Moçambique, como vimos acima, sugere que a sua continuidade não se explica apenas por limitações de capacidade ou escassez de recursos, mas, sobretudo, por uma estrutura de incentivos que orienta a acção pública.
No período pós-independência, Moçambique enfrentava constrangimentos significativos. Os recursos financeiros eram limitados e dependentes de uma economia de base rentista e de reduzido volume, enquanto, do lado humano, o país lidava com uma acentuada fuga de quadros e uma fraca massa crítica em praticamente todos os sectores. Ainda assim, até aos anos 90 e início dos anos 2000, o país conseguiu preservar um nível mínimo de qualidade nos serviços públicos. As crianças, em geral, aprendiam a ler e escrever, e não se registava uma crise estrutural no sistema de saúde com a dimensão e profundidade que hoje se observa.
Este facto levanta uma questão central, que não pode ser ignorada: se, em condições mais adversas, com menos recursos e menor capacidade técnica, o sistema conseguia assegurar padrões mínimos de funcionamento, o que explica, então, a degradação progressiva dos serviços públicos nas últimas décadas?
Em sistemas onde os decisores dependem directamente da qualidade dos serviços públicos — como ocorre, em grande medida, nos países nórdicos —, as falhas institucionais tendem a gerar pressão imediata para correcção. Quando um hospital falha, uma escola não funciona ou um serviço se deteriora, o impacto é sentido por quem decide. Essa proximidade cria um mecanismo de responsabilização directa, ainda que informal, mas altamente eficaz.
Coincidência ou não, o facto é que, até aos princípios dos anos 2000, muitos dirigentes utilizavam os serviços públicos. Basta recordar que os filhos do Presidente Samora Machel frequentavam a Escola A Luta Continua, e que referências relevantes em termos de cuidados hospitalares e médicos se encontravam, à época, no próprio sistema público. Este elemento não é irrelevante. Sugere que, quando há maior proximidade entre quem decide e os serviços disponíveis, tende a existir, também, maior atenção à sua qualidade e funcionamento.
No campo teórico, há um conceito que confirma as nossas suspeitas, e ele chama-se “skin in the game”. Ele postula que, quando os decisores estão expostos às consequências das suas próprias decisões, os problemas deixam de ser meros objectos de gestão técnica e passam a constituir urgências pessoais. Pelo contrário, quando essa exposição é inexistente, as falhas estruturais podem ser reconhecidas, medidas e reportadas — sem que isso gere, necessariamente, pressão suficiente para uma mudança profunda. A escassez de medicamentos, o reduzido tempo efectivo de ensino ou o absentismo docente tornam-se estatísticas, não experiências vividas.
No caso concreto de Moçambique de hoje, observa-se um claro desalinhamento entre quem decide e quem utiliza os serviços públicos. Os familiares directos de muitos dirigentes recorrem predominantemente a serviços privados de educação, dentro e fora do país, e a cuidados de saúde em clínicas privadas ou no estrangeiro, nomeadamente na África do Sul, Índia ou Portugal. A segurança, a mobilidade e outros serviços essenciais são igualmente assegurados por mecanismos paralelos, muitas vezes fora da esfera dos serviços públicos comuns.
Este distanciamento tem implicações profundas. Reformas no sector da saúde não afectam directamente os decisores, mas sim um terceiro, o cidadão comum. Decisões como a introdução de turnos adicionais que reduzem o tempo efectivo de aprendizagem em turmas sobrelotadas, sem condições mínimas, não têm impacto sobre os filhos de quem decide. Do mesmo modo, falhas na provisão de medicamentos ou na qualidade dos cuidados de saúde não recaem sobre aqueles que desenham e aprovam políticas.
Neste contexto, o custo de não reformar é, na prática, baixo para quem governa. E, quando o custo de inacção é reduzido, os incentivos para mudança estrutural também o são. As instituições passam, assim, a produzir diagnósticos correctos e respostas parciais, mas sem capacidade de alterar, de forma sustentada, a qualidade dos serviços.
Importa, por isso, reconhecer que a persistência das falhas nos serviços públicos não é apenas um problema técnico; é, fundamentalmente, um problema de incentivos. Enquanto os decisores permanecerem desligados das consequências das suas próprias decisões, o sistema tenderá a reproduzir-se, independentemente da qualidade dos diagnósticos ou da quantidade de reformas anunciadas.
Proposta para o debate público: o dirigente deve liderar pelo exemplo
Como referido no início deste artigo, o objectivo não é necessariamente abrir um novo debate, mas reforçar e aprofundar uma questão que já vem sendo levantada: até que ponto os actuais incentivos criam, ou não, interesse real por parte dos dirigentes em transformar o funcionamento dos serviços públicos?
Partindo desta premissa, propõe-se que a sociedade coloque no centro do debate público uma questão mais exigente: a possibilidade de condicionar o exercício de cargos de chefia no Estado ao uso efectivo dos serviços públicos sob sua responsabilidade.
Se o problema central reside na estrutura de incentivos que molda a acção pública, então a questão fundamental não é apenas como melhorar a capacidade técnica do Estado ou aumentar o financiamento. A questão é mais profunda: como alinhar os interesses de quem governa com o funcionamento real das instituições que administra?
A ideia de que quem decide deve partilhar as consequências das suas decisões não é apenas um princípio ético; é um mecanismo de governação. Quando os decisores utilizam os mesmos serviços que regulam, a qualidade desses serviços deixa de ser uma abstracção e passa a constituir um interesse directo. A falha deixa de ser estatística e passa a ser experiência.
A evidência comparada sugere que sistemas mais eficazes tendem a reduzir a separação entre elites e serviços públicos. Em contextos como Singapura, a forte presença da habitação pública e a qualidade das infra-estruturas urbanas fazem com que mesmo membros do governo dependam de sistemas estatais. Nos países nórdicos, a universalidade dos serviços e a baixa segmentação institucional limitam a fuga para alternativas privadas, criando um uso partilhado entre decisores e cidadãos. No Japão, a utilização transversal do transporte público (inclusive por decisores) contribui para padrões elevados de desempenho e manutenção.
Importa notar que, nestes casos, não se trata necessariamente de imposições legais explícitas, mas de arranjos institucionais e sociais que tornam o uso dos serviços públicos praticamente inevitável. Essa proximidade gera custos políticos imediatos quando há falhas e incentiva correcções contínuas. No caso moçambicano, onde este custo é praticamente inexistente para quem decide, coloca-se uma questão legítima: é possível, e desejável, criar mecanismos que introduzam esse custo?
Neste sentido, o uso efectivo dos serviços públicos por parte dos decisores pode ser entendido como um instrumento directo de responsabilização. Assim, não é despropositado considerar que o exercício de funções públicas, sobretudo ao nível de direcção, possa ser condicionado, de forma gradual e cuidadosamente desenhada, à utilização dos serviços públicos correspondentes; incluindo, por exemplo, o sistema de saúde e o sistema educativo.
Sem esta ligação, a governação tende a permanecer estruturalmente desligada das realidades que procura regular. Com ela, cria-se um incentivo poderoso: melhorar o sistema deixa de ser apenas uma obrigação institucional e passa a ser também uma necessidade pessoal.
Conclusão
Moçambique não sofre apenas de falta de recursos ou de capacidade técnica. Sofre, sobretudo, de um desalinhamento profundo entre quem decide e quem vive as consequências dessas decisões. Durante décadas, o país conseguiu expandir o acesso aos serviços públicos, mas falhou em algo mais exigente: garantir qualidade, eficiência e dignidade nesses mesmos serviços. E essa falha não é neutra; tem causas estruturais. Entre elas, destaca-se um sistema onde os decisores não estão expostos ao funcionamento das instituições que governam.
Enquanto os hospitais públicos não forem uma opção real para quem decide, a crise da saúde continuará a ser tolerável. Enquanto as escolas públicas não forem o espaço onde estudam os filhos dos dirigentes, a degradação do ensino continuará a ser um problema dos outros. Enquanto a segurança, os transportes e outros serviços forem substituídos por soluções paralelas, o incentivo para reformar será sempre limitado.
A questão, portanto, não é apenas técnica, antes política e institucional. Trata-se de saber se queremos um Estado que funcione para todos ou um sistema onde existem dois países: um público, para a maioria, e outro privado, para quem decide. Introduzir “skin in the game” não é uma medida simbólica. É uma forma de reconfigurar incentivos, de aproximar decisão e consequência, e de transformar a governação num exercício de responsabilidade partilhada. No fim, a mudança pode começar por uma ideia simples, mas poderosa: quem governa deve “viver o país” que governa.
