Título: Diagnóstico correcto, receita errada?

Subtítulo: ICM importador único de arroz e trigo: continuidade institucional e retrocesso económico

“Errar duas vezes não corrige o erro”

• Introdução

A recente decisão do Governo de centralizar a importação de trigo e arroz no Instituto de Cereais de Moçambique (ICM), através do Diploma Ministerial n.º 132/2025, representa uma alteração profunda no funcionamento do mercado cerealífero e levanta questões relevantes de natureza económica, jurídica e institucional. A medida foi justificada publicamente com preocupações relacionadas com (i) soberania económica, (ii) interesse público, (iii) combate à fuga de divisas e (iv) correcção de alegadas distorções nas estatísticas do comércio externo, principalmente a referência a (iv) perdas anuais estimadas em cerca de 100 milhões de dólares. Trata-se de argumentos politicamente fortes, mas que exigem análise rigorosa, sobretudo quando servem de base para uma mudança estrutural no papel do Estado na economia.

É neste contexto que o presente artigo se propõe a analisar criticamente a centralização das importações de cereais no ICM. Partindo da avaliação da consistência dos argumentos económicos apresentados, em particular o da alegada fuga de divisas, e alargando a análise às dimensões jurídica, institucional e de governação, o texto questiona se a solução adoptada é adequada, proporcional e compatível com os princípios do Estado de Direito e da economia de mercado. 

O objectivo não é negar a existência de problemas reais apresentados pelo Ministério da Economia, mas avaliar se o caminho escolhido contribui para os resolver ou não.

Os resultados deste trabalho sugerem que a resposta adoptada não decorre logicamente do diagnóstico e não demonstra capacidade de resolver os problemas identificados. Pelo contrário, a medida elimina a concorrência, concentra riscos no Estado e cria fragilidades adicionais no abastecimento maiores que o problema a resolver. Do ponto de vista legal, levanta dúvidas quanto à precedência normativa e à acumulação indevida de funções pelo Estado (potencial atropelo à CRM). A invocação da soberania, embora legítima, não substitui evidência empírica nem justifica desvios legais. O caminho mais eficaz passa pelo reforço da regulação, da fiscalização e da qualidade das estatísticas, e não pela substituição do mercado pelo Estado.

• Contexto: sequenciamento normativo sem consulta à sociedade e o custo da soberania nacional

Segundo o ICM, o novo regime estabelece a instituição como único importador de trigo e arroz. As empresas privadas deverão registar-se numa plataforma gerida pelo ICM, indicando as quantidades pretendidas e apresentando garantias bancárias. Com base nesses pedidos, o ICM identificará os países fornecedores e será responsável por todo o processo de importação, incluindo a negociação, compra, pagamento e logística internacional até ao porto de Maputo.

Após a chegada da mercadoria, o sector privado efectuará o pagamento ao ICM e assumirá o armazenamento e a comercialização no mercado interno a partir do porto. Na prática, o ICM concentra a função de importação, ficando os privados limitados às etapas finais da cadeia.

O processo de alteração do regime de importação de cereais em Moçambique inicia-se com a aprovação do Decreto n.º 51/2025, de 29 de Dezembro, que introduz restrições quantitativas temporárias à importação de determinados produtos. O Decreto estabelece como objectivos explícitos a gestão das reservas cambiais, a priorização da importação de bens essenciais e a protecção da produção nacional, num contexto caracterizado por escassez de divisas e vulnerabilidade da balança de pagamentos. Trata-se, portanto, de uma intervenção de política económica concebida como resposta a constrangimentos macroeconómicos observáveis.

Na sequência do Decreto, é publicado um Diploma Ministerial que designa o Instituto de Cereais de Moçambique (ICM, IP) como entidade responsável pela importação de arroz e trigo, atribuindo-lhe a função de importador central. De acordo com o Diploma, a centralização das importações visa permitir maior controlo sobre os fluxos financeiros associados ao comércio externo e reduzir práticas de subfacturação e sobrefacturação. 

A adopção deste modelo institucional gerou reacções formais por parte de diferentes actores económicos. A Autoridade Reguladora da Concorrência (ARC) emitiu um parecer alertando para riscos de distorção concorrencial e concentração de mercado, enquanto a Confederação das Associações Económicas de Moçambique (CTA) dirigiu uma comunicação ao ministro da Economia, salientando a ausência de consulta ao sector privado e os potenciais impactos do novo regime sobre custos de abastecimento, previsibilidade dos fluxos comerciais e funcionamento dos mercados. Estes posicionamentos institucionais reflectem preocupações concretas quanto aos efeitos económicos e regulatórios da centralização das importações.

Apesar destas reservas, o ICM procedeu ao lançamento de um Convite à Manifestação de Interesse para o registo de operadores privados, condicionando o acesso ao novo regime à submissão prévia de informação por parte dos agentes económicos. Esta decisão não antecedeu a aprovação de um regulamento operacional detalhado, o que viola o próprio diploma e o decreto e contribuiu para intensificar o debate público, incluindo em meios de comunicação social, sobre a razoabilidade desta medida no que tange à opção pela centralização das importações e à capacidade institucional/operacional do ICM para gerir estes processos.

• Análise crítica da medida em diferentes perspectivas

Este capítulo procede a uma análise crítica das decisões recentemente adoptadas pelo Ministério da Economia, examinando-as a partir de diferentes perspectivas complementares. O objectivo não é avaliar isoladamente cada medida, mas compreender a sua coerência interna, a adequação dos instrumentos utilizados e os seus efeitos económicos, jurídicos e institucionais. Ao abordar estas decisões sob ângulos distintos, procura-se oferecer uma leitura integrada que permita aferir se as opções adoptadas respondem de forma eficaz e proporcional aos problemas que se propõe resolver.

• Perspectiva jurídico-legal: quando a precedência normativa é ignorada

Em Moçambique, um dos debates centrais prende-se com as fragilidades na construção do Estado de Direito democrático e da boa governação, conceitos que partilham da mesma base: o respeito pela lei e a igualdade de todos perante ela. Não raras vezes, o próprio Governo é apontado como incumpridor desses princípios, como evidencia, por exemplo, o Relatório da Conta Geral do Estado de 2024, publicado pelo Tribunal Administrativo no ano passado.

No caso em análise, poderemos estar a observar a reprodução desse mesmo padrão institucional, caracterizado pelo desrespeito por procedimentos jurídico-legais fundamentais. Em particular, verifica-se a violação do princípio da precedência hierárquica, um pilar do Direito, essencial para assegurar coerência normativa, segurança jurídica e estabilidade institucional. Mais agravante, há dúvidas sobre a coerência do diploma ministerial com a Constituição da República.

1. Será por bem ou por mal: a quebra do princípio da precedência hierárquica

Um exemplo simples ajuda a compreender o princípio geral da precedência: se um processo lógico parte de A para B e de B para C, não é admissível que, posteriormente, C passe a determinar B e B passe a determinar A. Tal inversão da ordem compromete a coerência do sistema, pois subverte a relação hierárquica entre os elementos. Em qualquer sistema normativo racional, as decisões seguem uma cadeia descendente de autoridade e não podem ser redefinidas de baixo para cima sem gerar incoerência e perda de legitimidade. Este princípio, aparentemente elementar, constitui a base da organização de qualquer ordem jurídica moderna.

No Direito, este raciocínio traduz-se no princípio da precedência normativa, segundo o qual a produção jurídica obedece a uma hierarquia clara: em primeiro lugar a Constituição, depois a lei, seguida dos decretos do Conselho de Ministros, e apenas por fim os diplomas ministeriais, cujo papel é estritamente o de executar, detalhar e normalizar o conteúdo das normas superiores. O diploma ministerial não dispõe de poder para criar regimes jurídicos autónomos, nem para alterar a substância das opções normativas já fixadas pelo legislador ou pelo Governo. A sua função é instrumental e técnica: operacionalizar, nunca inovar. A precedência garante, assim, não apenas coerência formal, mas também segurança jurídica e previsibilidade institucional.

Comparando os dois instrumentos em análise, observa-se, porém, uma clara ruptura deste princípio. O Decreto n.º 51/2025 visa uma gestão das divisas através de restrições temporárias às importações, recorrendo a mecanismos clássicos de política comercial, como quotas e licenças de importação, mantendo a pluralidade de operadores económicos. Já o Diploma Ministerial n.º 132/2025 adopta uma lógica substancialmente distinta: invoca objectivos mais amplos – combate à fuga de divisas, à sobrefacturação, à criminalidade económica e à soberania nacional – e, para tal, institui um modelo de centralização das importações, transformando o ICM em importador único de facto, que revende onerosamente ao sector privado. O Decreto nunca estabelece que apenas o Estado pode importar, nunca cria a figura de importador exclusivo e nunca retira ao sector privado a sua capacidade jurídica directa.  Ao fazê-lo, o Diploma não apenas executa, mas redefine o regime, invertendo a lógica de precedência e regulamentando algo qualitativamente diferente do que consta na norma habilitante.

A quebra do princípio da precedência normativa não é, portanto, um problema meramente técnico: fragiliza o Estado de Direito, enfraquece a hierarquia institucional, gera insegurança jurídica e abre espaço para arbitrariedade administrativa. Num plano político mais amplo, contribui para a instabilidade das instituições, reduz a confiança dos agentes económicos e, a médio prazo, alimenta tensões na própria sociedade política, ao substituir regras gerais e previsíveis por decisões concentradas e discricionárias.

Vale lembrar que a prática em alusão não é nova, mas recorrente em Moçambique. O que preocupa não é a sua consolidação enquanto tal, mas a perda de esperança que ela provoca nos moçambicanos quanto às reais possibilidades de mudança da lógica e da cultura política, necessárias para a construção de um verdadeiro Estado de Direito em Moçambique.

Resumo: O Diploma Ministerial n.º 132/2025 foge daquilo que são competências que lhe são atribuídas pelo Decreto 51/2025 ou por qualquer outra norma existente na República de Moçambique. Assim, há espaço mais do que suficiente para duvidar da sua legalidade.

• Incompatibilidade com a Constituição da República?

Mais grave ainda, a inversão do papel do Estado na economia, introduzida pelo diploma ministerial suscita dúvidas materialmente preocupantes quanto à sua compatibilidade com os próprios princípios constitucionais. Ou seja, até que ponto o seu processo de elaboração teve em consideração o plasmado na Constituição da República de Moçambique (na sua última versão publicada em 2023), particularmente no artigo 97, sobre os princípios da economia política nacional?

Vale lembrar que, na República de Moçambique, desafiar uma norma constitucional é uma missão impossível. Portanto, nem a Assembleia da República nem o Conselho de Ministro, únicas entidades com mandato para aprovar normas e leis, podem aprovar um instrumento que esteja em desacordo com a CRM.

Assim, questionamos o diploma se, ao declarar no seu Artigo 2 “Compete ao ICM, IP a disponibilização onerosa do arroz e trigo aos agentes económicos para a comercialização no mercado nacional”, o fez observando a lei, pois este artigo, conjugado com os demais, não só limita as forças de mercado, como muda o papel intrínseco do Estado. Esta matéria é regulamentada na CRM.

Ora vejamos, a CRM, no artigo 97, estabelece como princípios fundamentais que norteiam a economia em Moçambique os seguintes: b) nas forças do mercado; c) na iniciativa dos agentes económicos; d) na coexistência do sector público, do sector privado e do sector cooperativo e social; e na alínea g) na acção do Estado como regulador e promotor do crescimento e desenvolvimento económico e social. Portanto, nota-se o desalinhamento. Em tese, implica uma economia baseada na livre iniciativa, na concorrência e no papel do Estado como regulador e não como operador económico dominante.

Resumo: Um diploma ministerial não tem, na República de Moçambique, poder para fazer normas que alterem o espírito da CRM. Portanto, o ministério foi para além do poder da Assembleia.

• Quando o crente pretende abençoar o padre: a instrumentalização do ICM fora do seu estatuto

A esta tensão normativa soma-se ainda uma incongruência institucional particularmente sensível: o próprio Estatuto Orgânico do ICM, IP define expressamente a sua missão como a de intervir apenas como “comprador de último recurso”, isto é, como um agente residual destinado a actuar quando o mercado falha, para absorver excedentes, estabilizar preços e assegurar reservas estratégicas, e não como comprador primário ou operador dominante da cadeia de importação e comercialização de cereais. O estatuto não confere ao ICM vocação para substituir o mercado, mas sim para o complementar em situações excepcionais. 

Coloca-se, assim, uma questão jurídico-institucional central: com que fundamento normativo pode um ministro, por simples diploma ministerial, transformar uma entidade concebida como mecanismo de último recurso num actor central e estruturante do mercado, atribuindo-lhe funções que não decorrem nem do seu estatuto legal, nem do decreto governamental habilitante? Em termos de teoria do Direito Administrativo, isto equivale a uma mutação funcional do instituto por via regulamentar, sem revisão do seu diploma constitutivo, o que fragiliza a legalidade orgânica do modelo e levanta dúvidas sérias sobre a validade da base jurídica invocada para essa expansão material de competências.

•  Perspectiva do processo decisório

Na segunda metade de 2025, o Estado decidiu restringir a venda de bebidas alcoólicas aos domingos e proibir o chamado xivotxongo. Embora se trate de uma medida que pode ser considerada legítima do ponto de vista normativo, ela foi adoptada sem qualquer base científica conhecida ou evidência empírica tornada pública. O resultado foi a ampla ignorância da norma, tanto por parte dos consumidores como dos vendedores, colocando em causa a autoridade do próprio Estado e revelando a fragilidade do processo decisório adotado. Aliás, assim também foi no famoso caso das minas de Manica, onde se ignorou um decreto presidencial que proibia a mineração.

A decisão recente de centralizar a importação de cereais parece seguir o mesmo padrão. Foram publicados regulamentos e normas sem debate prévio com a sociedade, e sem que tenha sido apresentado, pelo menos ao conhecimento público, qualquer estudo técnico que justifique a necessidade da centralização. Muito menos foi divulgado um estudo de impacto económico, institucional ou social que permitisse avaliar as consequências da medida.

Diz o ICM, em várias aparições televisivas e jornais da praça, que dados estatísticos anunciados, como fuga de 100 milhões de dólares, não são apresentados por questões de segurança nacional. Ora, quando há problema numa estrada quem fala é o ministro das Obras Públicas ou a ANE. (Portanto, assumindo que não deveria ser a Assembleia, o Conselho de Ministro, Ministério da Defesa ou Interior a explicar? Se é um assunto de interesse tem a carta branca para escamotear a CRM, como vimos acima e como feito no caso Dívidas Ocultas?)

Seja como for, argumentar que “existe um estudo”, sem o colocar à disposição para escrutínio, equivale a afirmar que o Pai Natal existe sem nunca o termos visto: a ideia passa a existir apenas no plano retórico, não no da evidência. Diante disso, impõe-se uma análise crítica da solidez das evidências invocadas. Para esse efeito, o artigo examina o argumento mais frequentemente citado, o alegado prejuízo anual de 100 milhões de dólares, procurando aferir até que ponto essa cifra encontra sustentação estatística consistente.

• Números lançados ao ar: o caso dos “100 milhões de dólares”

A ideia de fuga de divisas e subfacturação através do comércio internacional parte de um princípio simples: se Moçambique declara importar valores muito mais altos do que aqueles que os outros países dizem exportar para Moçambique, de forma repetida e significativa, pode haver um problema. No entanto, para que isso seja considerado fuga de capitais (trade misinvoicing), essas diferenças têm de ser constantes, grandes e não explicáveis por razões normais, como custos de transporte, seguros ou atrasos no registo das operações.

Por isso, não basta encontrar diferenças nos números. É preciso verificar se essas diferenças não resultam apenas de métodos diferentes de registo ou de problemas técnicos. Só quando as assimetrias não podem ser explicadas por esses factores é que se pode levantar seriamente a hipótese de fuga de divisas. Para fazer essa verificação, utiliza-se uma metodologia conhecida como mirror statistics, que compara o que um país diz importar com o que os seus parceiros dizem exportar para ele.

A forma mais consistente de aplicar essa metodologia é usar uma única fonte de dados, a UN Comtrade, plataforma onde os países são obrigados a reportar os números. Permite neutralidade e confiabilidade. Em outras palavras, ao falar de dados de comércio internacional sem mencionar esta plataforma, temos de assumir que o trabalho é de filmes como de James Bond 007, Licença para Matar, e não científico.

Depois que se encontra “o número”, é preciso estudar-se com maior profundidade a história completa por trás das discrepâncias encontradas, e isso requer paciência e competência específicas. Eu e o meu colega Jorrit, entre 2017-19, estudámos profundamente este método e aplicámo-lo em vários casos em Moçambique. Contámos histórias de números no comércio internacional em alguns sectores, com artigos públicos. Porém, infelizmente, essa matéria deixou de ser interessante, pelo menos para mim.

Por isso, especialistas internacionais, como o Fundo Monetário Internacional e a UNCTAD, explicam que ver números diferentes não é prova de crime. Antes de se dizer que há fuga de dinheiro, é preciso verificar se os números fazem sentido quando se olha para três coisas ao mesmo tempo: quanto dinheiro foi declarado, quantas toneladas entraram e qual era o preço normal do produto naquele período. Só depois dessa verificação é que se podem tirar conclusões sérias.

• Arroz: flutuações sem provas de fuga de divisas ou subfacturação 

Aplicando a metodologia descrita ao arroz, utilizando o código HS 1006, obtém-se o quadro comparativo para o período 2019–2024. A análise revela dois padrões distintos ao longo do tempo. Em 2019 e 2020, os parceiros comerciais declararam exportar para Moçambique entre 5% e 7% mais do que aquilo que Moçambique declarou importar. A partir de 2021, o padrão inverte-se: em 2021, 2022, 2023 e 2024, Moçambique passa a declarar valores de importação entre 7% e 20%, superiores aos valores de exportação reportados pelos parceiros.

Figura 1: Quadro comparativo – Trigo (HS 1006), 2019–2024

Fonte : Autor (WITS)

Do ponto de vista estatístico, o primeiro passo consiste em distinguir variações normais dos dados de possíveis sinais económicos relevantes. Quando Moçambique declara importar mais do que os parceiros declaram exportar, como ocorre entre 2021 e 2024, tal discrepância não constitui, por si só, evidência de fuga de divisas. Uma explicação imediata e tecnicamente consistente é a diferença entre os critérios de valoração CIF e FOB: as exportações são reportadas tipicamente em FOB, sem incluir custos de transporte e seguro, enquanto as importações são reportadas em CIF, incorporando esses custos. Num país como Moçambique, caracterizado por cadeias logísticas longas e elevada dependência do transporte marítimo, esta diferença pode ser significativa e tornar-se particularmente expressiva em períodos de choques nos custos logísticos, como os observados no período pós-pandemia.

Quando se observa o padrão inverso, isto é, quando os parceiros declaram exportar mais do que Moçambique declara importar, como em 2019 e 2020, a discrepância é mais compatível com fenómenos como subdeclaração do lado do importador, diferenças temporais entre o momento de embarque e o de desembaraço aduaneiro, limitações de cobertura estatística ou erros de registo. No entanto, as diferenças verificadas nesses anos são relativamente moderadas, situando-se na ordem dos 5% a 7%, valores que também podem ser explicados por desfasamento de timing e métodos de reporte, não constituindo automaticamente evidência empírica de fuga de capitais.

• Trigo: um contraste estatístico comum no comércio internacional

Aplicando exactamente a mesma metodologia ao trigo, utilizando o código HS 100190, que abrange praticamente a totalidade do comércio internacional de trigo, obtém-se um padrão substancialmente distinto do observado no arroz. Para todos os anos entre 2019 e 2024, Moçambique declara importar, em valor, entre 5% e 9% a mais do que aquilo que os seus parceiros comerciais declaram exportar para o país. Este comportamento corresponde ao padrão esperado nas estatísticas de comércio internacional e resulta, fundamentalmente, da diferença entre os critérios de valoração FOB e CIF.

Figura 2: Quadro comparativo – Trigo (HS 100190), 2019–2024

Fonte: Autor (WITS)

As séries apresentam elevada coerência temporal, as diferenças são reduzidas e relativamente estáveis ao longo do período, e os preços implícitos situam-se dentro de intervalos economicamente plausíveis, compatíveis com os preços internacionais do trigo. Não se observa qualquer inversão anómala entre valor e quantidade, nem variações abruptas que sugiram problemas estruturais de medição ou registo. Do ponto de vista estatístico, o comércio de trigo de Moçambique apresenta mirror statistics consistentes, por outras, o padrão observado é exactamente o que se espera num sistema de reporte normal e não sinais de fuga de capitais, pelo menos por esta via.

Em suma: existem, de facto, diferenças estatísticas, sendo a maior da ordem de USD 76,4 milhões. Contudo, como vimos, não se pode concluir automaticamente que essas discrepâncias correspondam a fuga de capitais ou a práticas de subfaturação. No comércio internacional, os intervenientes reportam valores diferentes consoante a sua posição na transacção (importador ou exportador). Além disso, o factor tempo é relevante: por vezes, um país regista a exportação num determinado mês, enquanto o parceiro só regista a importação no mês seguinte. Acrescem ainda limitações operacionais, como falhas nos sistemas ou insuficiência de meios nos serviços aduaneiros.

Assim, a questão central não reside na existência ou não de uma discrepância próxima dos 100 milhões de dólares, mas na sua correcta interpretação contextual. Apenas uma análise completa, que considere todas as dimensões do fenómeno, permite compreender o real significado desses números e avaliar se eles justificam — ou não — a adopção de decisões de política pública de grande impacto.

• Perspectiva Económica: quando se regressa a um passado já provado amargo

Após a independência, a economia moçambicana passou por uma mudança profunda. O País saiu de um modelo de economia centralmente planificada (em que o Estado decidia o que produzir, importar e vender) para uma economia de mercado, processo iniciado no fim da década de 1980 com a adesão às instituições de Bretton Woods, em 1987. A partir daí, Moçambique passou a adoptar um sistema em que os preços, as quantidades e os fluxos comerciais são definidos, em grande medida, pela interacção entre procura e oferta, isto é, pelas decisões de quem compra e de quem vende.

Neste modelo, o sector privado e o Estado coexistem, mas com papéis distintos. O sector privado produz, importa, investe e assume riscos. O Estado, por sua vez, cria regras, fiscaliza o seu cumprimento e intervém apenas quando o mercado falha de forma clara. Em termos simples, o Estado deve “apitar o jogo”, não jogar. Esta separação é essencial para garantir concorrência, eficiência e previsibilidade, três factores fundamentais para que os mercados funcionem bem e para que os bens cheguem aos consumidores a preços razoáveis.

É neste quadro que surge uma questão económica central: ao atribuir ao ICM o papel de único importador de trigo e arroz, o Estado está a reforçar uma economia de mercado ou a regressar a práticas típicas de uma economia planificada? Quando o Estado passa a ser o único comprador no mercado internacional, ele elimina a concorrência entre importadores, concentra riscos e substitui decisões empresariais por decisões administrativas. Na prática, deixa de regular o mercado para passar a comandá-lo.

Por isso, o debate económico relevante não é se o Estado deve proteger a soberania ou combater práticas ilegais – esses objectivos são legítimos –, mas se o instrumento escolhido é o mais eficaz e menos custoso. Problemas como evasão fiscal, fuga de divisas ou cartelização não resultam da existência do mercado em si, mas de falhas na fiscalização e na aplicação da lei. A resposta económica racional, nesses casos, é melhorar os mecanismos de controlo e não substituir o mercado pelo Estado.

O que está em causa, portanto, não é apenas uma decisão sobre importação de cereais, mas um sinal claro sobre o modelo económico que o Governo pretende seguir nos próximos anos. Se este tipo de intervenção se tornar regra, outros sectores poderão enfrentar decisões semelhantes, aumentando a incerteza, reduzindo o investimento privado e enfraquecendo a confiança na economia. Em economias de mercado, confiança e previsibilidade são tão importantes quanto leis e regulamentos, e perdem-se rapidamente quando o Estado passa a jogar o jogo que deveria apenas regular.

No contexto actual, marcado por cadeias globais de abastecimento complexas, elevada dependência logística, mercados financeiros integrados e necessidade de respostas rápidas a choques externos, o monopólio estatal de importação de cereais revela-se um instrumento amplamente ultrapassado. A experiência internacional demonstra que este tipo de arranjo nunca foi concebido como solução permanente. Pelo contrário, foi adoptado de forma transitória, em momentos históricos específicos, e posteriormente reformado ou abandonado à medida que os seus custos económicos, fiscais e operacionais se tornaram evidentes.

O caso da China ilustra bem essa trajectória. Durante décadas, o Estado chinês exerceu controlo absoluto sobre a importação, os preços e a distribuição de cereais. Esse modelo garantiu disponibilidade alimentar básica, mas gerou ineficiências significativas, elevados encargos fiscais e fracos incentivos à produção e ao comércio. O reconhecimento desses limites levou o país a iniciar, em 1978, um processo gradual de reforma, substituindo o monopólio rígido por um modelo híbrido, no qual o Estado passou a concentrar-se na gestão de reservas estratégicas e na estabilização do mercado, enquanto o sector privado assumiu um papel central no comércio (neste modelo, o Estado importa, mas não impede o sector privado de o fazer). Vários outros países da América Latina e África seguiram a mesma trajectória um pouco mais tarde (entre as décadas 70 e 90).

É à luz dessa evidência que a designação do ICM como único importador, feita de forma repentina e sem diálogo com o sector privado, se revela particularmente preocupante. O risco não é meramente teórico. O ICM não dispõe, actualmente, de capacidade operacional comprovada nem de experiência recente na gestão de cadeias internacionais de abastecimento de trigo e arroz. A afirmação de que será criada ou formada uma equipa especializada não altera um facto essencial: competências logísticas, financeiras e comerciais exigidas pelo comércio internacional de cereais constroem-se ao longo do tempo e com prática continuada, não por via administrativa.

• Perpectiva Histórica

A proposta de centralização das importações deve ser analisada à luz do contexto institucional moçambicano, caracterizado por fragilidades persistentes na governação pública, elevados riscos de captura do Estado por elites políticas e recorrentes falhas nos mecanismos de controlo e responsabilização. A experiência recente demonstra que decisões económicas justificadas por argumentos de soberania nacional, quando tomadas sem escrutínio e transparência, resultaram em graves perdas financeiras e em erosão da confiança institucional, como ilustra o caso das dívidas ocultas.

A concentração de um mandato económico desta magnitude no ICM, envolvendo fluxos financeiros significativos, levanta, assim, sérias preocupações quanto à capacidade do Estado de prevenir captura política, conflitos de interesse e práticas corruptivas.

A experiência recente do próprio Estado na intervenção directa em mercados deveria, por si só, aconselhar prudência. O Ministério da Indústria e Comércio, agora Economia, teve um papel central na gestão da Bolsa de Mercadorias, iniciativa que acabou por fracassar, em grande medida devido à rigidez dos preços administrativamente definidos, que desincentivaram os produtores nacionais e reduziram drasticamente a participação no mercado, e, consequentemente e na prática, a bolsa desapareceu. Em termos económicos simples, o Estado falhou como intermediário no mercado interno. Coloca-se, assim, uma questão inevitável: se o Estado não conseguiu operar de forma eficiente “na compra” e venda doméstica, que razões existem para acreditar que terá sucesso na gestão de compras internacionais, que são incomparavelmente mais complexas e exigem competências avançadas em procurement, gestão de risco cambial, logística internacional e negociação com grandes traders globais?

As preocupações agravam-se quando se considera a própria actuação do ICM na gestão das quotas de exportação do feijão bóer: ao longo dos últimos cinco anos, esse sistema foi marcado por esquemas de venda de quotas e tentativas de dominação por cartéis, culminando na paralisação das exportações por quase um ano, prejudicando em última instância o pequeno produtor. Este histórico levanta dúvidas sérias sobre a capacidade institucional do Estado de, através do ICM, gerir com transparência, eficiência e integridade um monopólio de importações de trigo e arroz.

1.  Um diagnóstico correcto com uma resposta equivocada?

O argumento da soberania, frequentemente invocado para justificar esta medida, merece uma análise cuidadosa e honesta. Imagine-se um paciente diagnosticado correctamente com malária, mas a quem é prescrito um medicamento que, em vez de tratar a doença, destrói o coração. A febre pode até baixar momentaneamente, mas o tratamento acaba por causar um dano maior do que o problema original. É exactamente este o risco que se corre no debate em curso: a soberania e a protecção do mercado local são apresentadas como o diagnóstico, mas a centralização das importações surge como a prescrição automática, sem uma avaliação séria dos seus efeitos colaterais sobre a economia.

É inegável que a soberania económica é uma preocupação legítima. Moçambique enfrenta problemas reais, como evasão fiscal, fuga de divisas, fragilidades no controlo das cadeias comerciais e práticas ilícitas no comércio internacional. Estes fenómenos representam uma ameaça concreta à capacidade regulatória do Estado e exigem resposta. Contudo, reconhecer a doença não justifica a adopção de um remédio errado. A centralização das importações não só não ataca as causas estruturais desses problemas, como introduz distorções graves: elimina concorrência, afasta investimento privado, concentra riscos no Estado e fragiliza o abastecimento. Em termos económicos, o efeito líquido tende a ser negativo.

A soberania não se exerce substituindo o mercado pelo Estado, mas fortalecendo a capacidade de regular, fiscalizar e fazer cumprir a lei. Quando o debate é reduzido à centralização administrativa das importações, perde-se a oportunidade de enfrentar o problema de forma estrutural e corre-se o risco de aplicar uma solução que, ao tentar curar a malária, acaba por comprometer o coração da economia.

A experiência internacional é clara: em nenhum país a centralização das importações gerou mais investimento ou maior eficiência económica. Pelo contrário, quando não acompanhada por políticas estruturais – como investimento na produção nacional, fiscalização eficaz nas fronteiras e combate sério ao contrabando –, essa opção tende a agravar os problemas existentes. Não se trata, portanto, de falta de diagnóstico, mas de uma prescrição contraproducente, cujos custos económicos podem ser superiores aos males que se pretende corrigir.

A experiência recente de Moçambique demonstra que aumentos de preços do trigo, do arroz e dos combustíveis estiveram directamente na origem das únicas manifestações urbanas de grande escala ocorridas em Maputo durante a Administração Guebuza, evidenciando a forte ligação entre custos de vida, segurança alimentar e estabilidade social. Neste contexto, qualquer erro de cálculo, falha logística ou distorção de mercado resultante das novas medidas de centralização das importações pode desencadear pressões inflacionárias imediatas sobre bens de consumo básico, com impacto directo sobre o poder de compra das famílias e a sua capacidade de garantir alimentação mínima.

Este risco é agravado pelo facto de o mesmo regime de restrições estar a ser estendido ao milho, um insumo crítico para a cadeia de valor da avicultura. O milho constitui a base da ração utilizada na produção de frango e ovos, pelo que restrições à sua importação ou aumentos no seu preço têm efeitos multiplicadores sobre os custos de produção e, consequentemente, sobre os preços finais ao consumidor. Em particular, na regiã do Sul do País, estruturalmente dependente do abastecimento externo de milho, estas medidas podem comprometer tanto a viabilidade económica do sector avícola como a acessibilidade a fontes essenciais de proteína alimentar, ampliando o risco de pressões sociais e instabilidade política.

Conclusão e Recomendações

A análise realizada ao longo deste documento, a partir de diferentes perspectivas, conduz a uma conclusão clara: a solução apresentada pelo decreto não é correcta em nenhuma delas. As fragilidades identificadas não são marginais nem circunstanciais, mas estruturais. Existem falhas jurídicas relevantes, desde a violação da precedência normativa até à incompatibilidade com o papel constitucional do Estado na economia, bem como falhas económicas evidentes, associadas à eliminação da concorrência, à concentração de riscos e à fragilização do abastecimento, que pode culminar com instabilidade pública.

Mesmo admitindo que o diagnóstico invocado pelo Governo — problemas de soberania económica ou interesse público, falhas no controlo do comércio externo ou riscos de fuga de divisas — seja verdadeiro, a resposta escolhida não decorre logicamente desse diagnóstico. Aliás, analisada a solução revela-se contraproducente, pois a medida tende a criar novos riscos, mais graves e duradouros do que aqueles que pretende corrigir.

A analogia é simples e elucidativa: um árbitro que identifica uma infracção não pode, no meio do jogo, decidir entrar em campo para jogar, muito menos acumular as funções de árbitro e jogador. O papel do Estado é regular, fiscalizar e sancionar, não substituir os agentes económicos nem concentrar funções incompatíveis. Quando isso acontece, deixa de haver correcção de falhas e passa a haver distorção do próprio sistema.

Importa sublinhar que o Governo dispõe de múltiplas alternativas para enfrentar os desafios identificados, várias delas já discutidas neste documento,  como o reforço da fiscalização aduaneira e cambial, a melhoria da qualidade e integração das estatísticas, auditorias baseadas em risco, cooperação institucional e envolvimento responsável do sector privado. Estas opções atacam as causas do problema sem comprometer os princípios da economia de mercado nem violar o quadro legal.

Ainda assim, o Governo vai a tempo de reconsiderar esta medida para recalibrar a solução obedecendo à lei e à CRM. 

Two wrongs don’t make a right